Der 1929 geborene A bezieht ( ) Ergänzungsleistungen zu seiner Altersrente der AHV.
( ) 2017 trat der Versicherte ins Betagtenzentrum B in Z ein. Daraufhin wurden die Ergänzungsleistungen ( ) neu berechnet. Mit Verfügung vom 4. Januar 2018 sprach die Ausgleichskasse Luzern (Durchführungsstelle) A einen monatlichen Anspruch auf Ergänzungsleistungen ( ) zu und leistete die entsprechende Nachzahlung. Aufgrund eines Einwands des Versicherten ( ) erliess die Ausgleichskasse am 18. Januar 2018 eine weitere Verfügung. ( )
Die Durchführungsstelle berücksichtigte bei den Ausgaben insbesondere die maximal anrechenbare Heimtaxe (Grundund Betreuungstaxe) von Fr. 140.-pro Tag, den Selbstbehalt für Pflegeleistungen von Fr. 21.60 pro Tag sowie den Betrag für persönliche Auslagen für pflegebedürftige Personen von Fr. 338.-pro Monat. ( )
Am 1. Februar 2018 erhob A Einsprache und beantragte die Anrechnung der gesamten ihm vom Betagtenzentrum in Rechnung gestellten Heimtaxe von Fr. 168.-pro Tag. Die Ausgleichskasse wies diese Einsprache mit Entscheid vom 13. April 2018 ab, soweit sie darauf eintrat.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragte A die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 13. April 2018. Er verlangte, es sei ihm die volle Heimtaxe von Fr. 168.-pro Tag anzurechnen. ( )
Aus den Erwägungen:
1.
(Ausführungen zur Vertretungsbefugnis)
2.
2.1.
Der Beschwerdeführer beanstandet, die kantonale Vorgabe von § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV vom 10. September 2007 (SRL Nr. 881; nachfolgend LU-ELG) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV vom 30. November 2007 (SRL Nr. 881a; nachfolgend LU-ELV), wonach in den Jahren 2017 und 2018 maximal Fr. 140.-- Tagestaxe angerechnet werden können, sei bundesrechtswidrig und folglich nicht anzuwenden. Er macht geltend, dass diese Regelung gegen Bundesrecht, insbesondere gegen Art. 112 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 112a Abs. 1, Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sowie gegen Art. 10 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung (ELG; SR 831.30) und gegen Art. 11 Abs. 2 ELG, verstosse.
Er verlangt die Anrechnung der tatsächlichen Heimtaxe von Fr. 168.-pro Tag, die ihm seitens des Betagtenheims in Rechnung gestellt wird, als Ausgabe zur Berechnung der Ergänzungsleistungen. Er bestreitet nicht, dass die Ausgleichskasse die massgebenden Rechtsnormen korrekt angewandt hat. Vielmehr bringt er vor, die kantonale Bestimmung zur maximal anrechenbaren Tagestaxe führe dazu, dass die versicherte Person sozialhilfeabhängig werde, weil das Vermögen über Gebühr aufgezehrt und damit Bundesrecht verletzt werde.
2.2.
Die Durchführungsstelle hält dagegen, dass sie vom Kanton mit dem Vollzug beauftragt und somit zur Anwendung der streitigen Verwaltungsbestimmungen verpflichtet sei. Zudem bestehe kein offensichtlicher Fall einer Rechtswidrigkeit, weshalb die Beschwerde abzuweisen sei.
2.3.
Streitig und zu prüfen ist damit die Frage, ob die Begrenzung der Höhe der anrechenbaren Tagestaxe gemäss § 3 Abs. 1 LU-ELG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 LU-ELV auf Fr. 140.-im Rahmen der vom Kanton Luzern zu erbringenden Ergänzungsleistungen mit höherrangigem Bundesrecht vereinbar ist.
3.
3.1.
Die Übereinstimmung von kantonalen und kommunalen Rechtssätzen mit Bundesrecht aber auch höherrangigem kantonalem Recht ist im Rahmen der konkreten (auch inzidenten/akzessorischen) Normenkontrolle in einem tatsächlichen Anwendungsfall vorfrageweise zu prüfen (BGer-Urteil 2C_397/2007 vom 18.3.2008 E. 1.4, BGE 108 Ia 41 E. 2c). Eine solche Normenkontrolle kann grundsätzlich in jedem Verfahren verlangt werden (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 1761; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, N 2079). Eine dabei festgestellte Rechtswidrigkeit führt nicht zur Aufhebung der betreffenden Regelung, sondern grundsätzlich zu ihrer Nichtanwendung im strittigen Einzelfall (BGE 143 V 200 E. 5.1; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 1762; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 2085).
3.2.
Der in Art. 49 Abs. 1 BV verankerte Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts verbietet den Erlass die Anwendung kantonaler Bestimmungen, die bundesrechtliche Vorschriften missachten die deren Sinn und Geist widersprechen, namentlich durch ihren Zweck durch die eingesetzten Mittel, die in Bereiche eingreifen, die der Bundesgesetzgeber abschliessend geregelt hat. Indessen können kantonale und kommunale Normen, selbst wenn die Bundesgesetzgebung in einem bestimmten Gebiet als abschliessend gilt, im gleichen Gebiet bestehen bleiben, wenn sie einen anderen Zweck als den vom Bundesrecht angestrebten verfolgen. Ausserdem ist, soweit ein kantonales Gesetz die Wirksamkeit der bundesrechtlichen Regelung verstärkt, der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht verletzt (BGE 138 II 191 E. 3.3 = Pra 2012 Nr. 118).
4.
4.1.
Nach Art. 112a BV richten Bund und Kantone Ergänzungsleistungen an Personen aus, deren Existenzbedarf durch die Leistungen der Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung nicht gedeckt ist (Abs. 1). Das Gesetz legt den Umfang der Ergänzungsleistungen sowie die Aufgaben und Zuständigkeiten von Bund und Kantonen fest (Abs. 2).
4.2.
Gemäss Art. 2 Abs. 1 ELG gewähren der Bund und die Kantone Personen, welche die Voraussetzungen nach den Art. 4 bis 6 ELG erfüllen, Ergänzungsleistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs. Aufgrund von Art. 9 Abs. 1 ELG entspricht die jährliche Ergänzungsleistung dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben (Art. 10 ELG) die anrechenbaren Einnahmen (Art. 11 ELG) übersteigen.
Für in Heimen Spitälern wohnende Personen sind dazu in Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 ELG spezielle Regelungen getroffen worden. So wird gemäss Art. 10 Abs. 2 ELG die Tagestaxe des Heims als Ausgabe anerkannt. Die Kantone können die Kosten jedoch begrenzen, die wegen des Aufenthaltes in einem Heim Spital berücksichtigt werden. Sie sorgen allerdings dafür, dass durch den Aufenthalt in einem anerkannten Pflegeheim in der Regel keine Sozialhilfeabhängigkeit begründet wird (lit. a).
4.3.
Gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG hat der Kanton Luzern geregelt, dass der Regierungsrat die Höhe der anrechenbaren Tagestaxe für Personen, die dauernd längere Zeit in einem Heim in einem Spital leben, durch Verordnung festlegt (§ 3 Abs. 1 LU-ELG).
Aufgrund dieser gesetzlichen Kompetenz hat der Regierungsrat in § 1 Abs. 1 LU-ELV festgelegt, dass für Personen, die dauernd für längere Zeit in einem Altersoder Pflegeheim leben, für Unterkunft und Betreuung pro Jahr Tagestaxen bis zu 265 % des allgemeinen Lebensbedarfs für Alleinstehende angerechnet werden.
Der anerkannte allgemeine Lebensbedarf für alleinstehende, zu Hause lebende Personen im Rahmen der Ergänzungsleistungen betrug für die Jahre 2017 und 2018 Fr. 19'290.-- (Art. 10 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 ELG in der bis 31.12.2018 gültig gewesenen Version), daraus folgt gemäss der Luzerner Regelung eine in diesen Jahren maximal anrechenbare Tagestaxe von Fr. 140.-- (Fr. 19'290.-x 265 % : 365 Tg).
5.
5.1.
Der Beschwerdeführer ist ( ) Bewohner des Betagtenzentrums B in der Gemeinde Z. Er leidet an Demenz und ist pflegebedürftig (BESA [Bewohner/-innen-Einstufungsund Abrechnungssystem] Pflegestufe 3). Davor wohnte er seit Jahrzehnten in seiner Wohngemeinde Z, seine Söhne wohnen in der Nähe.
Die Kosten für das vom Beschwerdeführer bewohnte Einzelzimmer betragen Fr. 168.-pro Tag für Pension und Hotellerie, zuzüglich Fr. 21.60 für die Pflege auf BESA Stufe 3.
5.2.
Gestützt auf die kantonale Gesetzgebung wurde ihm lediglich eine maximale Tagestaxe von Fr. 140.-im Rahmen der Berechnung der Ergänzungsleistungen als Ausgaben angerechnet (§ 3 Abs. 1 LU-ELG i.V.m. § 1 Abs. 1 LU-ELV; vgl. E. 4.3).
Zusätzlich wurde ihm ein geschuldeter Beitrag an die Kosten der ambulanten Krankenpflege der Krankenpflege im Pflegeheim im Sinn von Artikel 25a Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10), d.h. Fr. 21.60 bei BESA Pflegestufe 3 (§ 1 Abs. 1 Satz 2 LU-ELV), angerechnet.
Damit muss der Beschwerdeführer die Differenz von Fr. 28.-pro Tag jährlich Fr. 10'220.-an die ihm verrechnete Heimtaxe selber bezahlen.
5.3.
Eine Vergütung der über Fr. 140.-hinausgehenden täglichen Kosten im Sinn eines Taxausgleichs in Form von wirtschaftlicher Sozialhilfe wurde ihm erst auf den Zeitpunkt in Aussicht gestellt, wenn der Vermögensfreibetrag von Fr. 8'000.-- unterschritten werde.
6.
6.1.
Der Beschwerdeführer rügt im Einzelnen, die kantonale Regelung verstosse gegen das Gebot der Existenzsicherung, da er gezwungen sei, den Differenzbetrag von Fr. 28.-zur tatsächlichen Tagestaxe von Fr. 168.-aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Das verbleibende bescheidene Vermögen werde so sehr rasch aufgebraucht sein, weshalb er in kürzester Zeit zum Sozialfall werde. Die Tagestaxe von Fr. 140.-sei deshalb nicht existenzsichernd und der Grundgedanke der Ergänzungsleistungen, die Sicherheit der Existenz im Alter zu gewährleisten, sei bei Heimbewohnenden im Kanton Luzern nicht verwirklicht.
6.2.
Es falle auf, dass die im Kanton Luzern anrechenbare Heimtaxe im schweizweiten Vergleich unterdurchschnittlich sei. Der vom Kanton festgesetzte Betrag für die Ergänzungsleistung müsse im Durchschnitt genügend hoch sein, um die angemessenen Aufenthaltskosten in den meisten auf der Pflegeheimliste stehenden Einrichtungen zu decken. Das Pflegeheimfinanzierungsrecht des Kantons Luzern erfülle die vom Bundesgericht in BGE 138 II 191 E. 5.5.4 festgesetzten Bedingungen nicht, seien doch die Aufenthaltskosten der meisten auf der Pflegeheimliste stehenden Einrichtungen nicht gedeckt. Zudem verstosse die kantonale Regelung gegen den in Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG festgesetzten Grundsatz, dass die kantonale Begrenzung der anrechenbaren Aufenthaltstaxe in der Regel nicht zur Sozialhilfeabhängigkeit führen dürfe.
6.3.
In Luzern bestehe das Institut des Taxausgleichs. Werde das Vermögen der versicherten Person, welche Ergänzungsleistungen beziehe, kleiner als Fr. 8'000.--, dann übernähmen die Gemeinden die von den Ergänzungsleistungen nicht getragenen Aufenthaltstaxen. Dies sei ein Institut im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe und sei organisatorisch, aber auch materiell der Sozialhilfe zuzuordnen. Folglich zeige auch das die Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Pflegeheimfinanzierungsrechts.
6.4.
Durch die kantonale Regelung werde schliesslich der Vermögensfreibetrag von Fr. 37'500.-gemäss Art. 11 Abs. 1 lit. c ELG ausgehöhlt. Zudem dürften nach Bundesrecht maximal 20 % des die Vermögensfreigrenze übersteigenden Betrags jährlich als Einkommen (Vermögensverzehr) angerechnet werden (Art. 11 Abs. 2 ELG), wovon der Kanton Luzern Gebrauch gemacht hat (§ 5 LU-ELG). Mit der Beschränkung der anrechenbaren Aufenthaltstaxe auf Fr. 140.-pro Tag unterlaufe der Kanton Luzern die bundesrechtlich festgelegte Vermögensfreigrenze von Fr. 37'500.-wie auch den bundesrechtlich festgelegten maximalen Vermögensverzehr.
7.
7.1.
Die Beschwerdegegnerin führte unter Verweis auf die Stellungnahme des Gesundheitsund Sozialdepartements des Kantons Luzern vom 14. Juni 2018 dagegen aus, der Beschwerdeführer bestreite nicht, dass sie die massgeblichen Rechtsnormen korrekt angewandt habe. Der Kanton Luzern habe die Ausgleichskasse damit beauftragt, die kantonalen Bestimmungen im Bereich der Ergänzungsleistungen durchzuführen (§ 7 Abs. 1 LU-ELG). Damit handle sie als Durchführungsstelle und Vollzugsbehörde und habe die Aufgabe, die vom Kanton vorgegebene Regelung einzuhalten und korrekt umzusetzen. Sie sei deshalb verpflichtet, die streitige Verordnungsbestimmung anzuwenden. Eine eigenständige Prüfung der Rechtmässigkeit deren Anwendung bleibe ihr verwehrt, zumal kein Fall offensichtlicher Rechtswidrigkeit gegeben sei. Zudem stimme § 1 Abs. 1 LU-ELG mit dem höherrangigen Bundesrecht überein, weshalb die Beschwerde abzuweisen sei.
7.2.
Ferner liege keine Verletzung von Art. 112 Abs. 2 lit. b BV von Art. 49 Abs. 1 BV vor. Art. 112 Abs. 2 lit. b BV richte sich an den Bund und betreffe die Ausgestaltung seiner Gesetzgebung. Der Adressatenkreis dieser Bestimmung könne nicht auf die Kantone ausgedehnt werden. Selbst wenn sich eine Person, die Ergänzungsleistungen beziehe, auf diesen Verfassungsartikel berufen könne, sei zu berücksichtigen, dass Art. 112 Abs. 2 lit. b BV lediglich die Vorgabe einer angemessenen Deckung des Existenzbedarfs mache. Was darunter zu verstehen sei, werde weder in der Bundesverfassung noch in der Bundesgesetzgebung genau definiert, sondern es bestehe ein Ermessensspielraum. Aus diesen Gründen sei eine Berufung auf Art. 112 Abs. 2 lit. b BV unbehelflich.
7.3.
Auch liege kein Verstoss gegen das ELG im Sinn von Art. 49 BV vor. Aufgrund der Neuordnung der Pflegefinanzierung auf Bundesebene hätten die Regelungen in § 1 Abs. 1 LU-ELV über die Begrenzung der Tagestaxen angepasst werden müssen. Diese hätten nur noch die Kosten für die Pension und Betreuung, aber nicht mehr die Pflegekosten umfassen dürfen. Grundlage dafür sei ein Benchmarking der Taxen für Pensionsund Betreuungskosten, die von Pflegeheimen im Jahr 2010 in Rechnung gestellt worden seien, gewesen. Ursprünglich sei daraus ein Wert von Fr. 133.-pro Tag errechnet worden, was 260 % des im ELG festgelegten anrechenbaren Betrags für den allgemeinen Lebensbedarf für Alleinstehende entsprochen habe. Damit seien (damals) die Pflegeheimtaxen von 93 % der Bezügerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistungen gedeckt gewesen. Aufgrund dieser Werte seien damals lediglich 25 von 61 Pflegeheimen über der genannten Grenze gewesen. Im Rahmen der Beratungen der Botschaft B 155 (Botschaft des Regierungsrates des Kantons Luzern an den Kantonsrat zum Entwurf eines Gesetzes über die Finanzierung der Pflegeleistungen der Krankenversicherung [Pflegefinanzierungsgesetz] B 155 vom 30.3.2010, S. 35) sei dann eine Taxbegrenzung auf Fr. 140.-beziehungsweise 265 % des allgemeinen Lebensbedarfs für Alleinstehende als realistisch erachtet und in der Folge auch beschlossen worden. Damit habe bereits damals im Kanton Luzern die Deckungsquote bei über 93 % gelegen.
7.4.
Zudem übernehme der Kanton Luzern auch den Pflegekostenanteil von Fr. 21.60 pro Tag bzw. Fr. 7'884.-pro Jahr (§ 1 Abs. 1 LU-ELV, zweiter Satz), obwohl der Kanton nicht dazu verpflichtet sei. Gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. b ELG hätten die Kantone die Kosten der Pflege zu Hause sowie in Tagesstrukturen, nicht aber solche Kosten in Heimen zu ersetzen. Folglich würden die Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger zusätzlich entlastet.
Allein die Höhe der anrechenbaren Tagestaxe sage noch nichts über die Einhaltung der Vorgabe von Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG aus. Schliesslich müsse immer auch geprüft werden, ob wirklich nur die Kosten der Pension und Betreuung, nicht aber diejenigen der Pflege anderer Anteile enthalten seien. Im Zusammenhang mit der konkreten Situation des Beschwerdeführers sei festzuhalten, dass es sich beim Betagtenzentrum B um ein gemeindeeigenes Pflegeheim handle, welches wie die übrigen Heime in Z im Vergleich eher teuer sei. Dem Beschwerdeführer hätte es offen gestanden, ein Zimmer in einem der 23 Pflegeheime mit Tagestaxe von Fr. 140.-pro Tag tiefer zu beziehen. Er habe keinen Anspruch darauf, in einem Heim seiner Wohnsitzgemeinde zu wohnen, auch nicht, wenn die dortige Tagestaxe über dem Maximum gemäss § 1 Abs. 1 LU-ELV liege.
7.5.
Überdies bestehe gemäss der Taxordnung 2018 des Betagtenzentrums die Möglichkeit, ein Doppelzimmer zu belegen, was eine Reduktion von Fr. 10.-pro Tag zur Folge hätte. Schliesslich sei es unzutreffend, dass Ergänzungsleistungen beziehende Heimbewohnerinnen und Heimbewohner trotz
Taxausgleich zwangsweise in die Sozialhilfe abrutschen würden. Der Vermögensfreibetrag im Rahmen des Taxausgleichs liege mit Fr. 8'000.-- über demjenigen der Sozialhilfe.
7.6.
Weiter könne auch der Aussage, mit der Beschränkung der anrechenbaren Aufenthaltstaxe auf Fr. 140.-pro Tag werde die Vermögensfreigrenze von Fr. 37'500.-- unterlaufen, nicht gefolgt werden. Eine Person, die Ergänzungsleistungen beziehe, habe keinen Anspruch darauf, dass ihr Vermögen unangetastet bleibe, auch wenn es unter dem genannten Freibetrag liege. Das System der Ergänzungsleistungen kenne gesetzlich ausschliesslich anerkannte Ausgaben, welche zum grössten Teil mittels der Festsetzung von Höchstbeiträgen begrenzt würden. Darüberhinausgehende Kosten habe die versicherte Person in jedem Fall selbst zu bezahlen.
8.
8.1.
Gemäss Art 112 Abs. 2 lit. b BV haben die AHV/IV-Renten den Existenzbedarf angemessen zu decken. Allerdings erreichten die Renten dieser Sozialversicherungszweige das gesteckte Ziel seit jeher nicht, weshalb auf Bundesebene im Jahr 1966 die Ergänzungsleistungen (vorerst gestützt auf Übergangsbestimmungen) eingeführt wurden. Mit dem im Zug der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) per 1. Januar 2008 (AS 2007 5765 ff., 5768) neu eingefügten Art. 112a BV wurden die Ergänzungsleistungen aus dem Übergangsrecht ins ordentliche Verfassungsrecht überführt (Botschaft NFA II vom 7.9.2005, BBl 2005 6029 ff., Ziff. 2.9.8.1.2 S. 6222). Ergänzungsleistungen stützen sich damit nicht mehr nur provisorisch übergangsweise, sondern direkt auf eine Verfassungsbestimmung, wodurch zum Ausdruck kommt, dass sie einen auf Dauer angelegten Sozialversicherungszweig darstellen (Kieser, in: Die Schweizerische Bundesverfassung - St. Galler Komm. [Hrsg. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender], 3. Aufl. 2014, Art. 112a BV N 1 f.).
8.2.
Art. 112a BV legt fest, dass Ergänzungsleistungen von Bund und Kantonen ausgerichtet werden. Trotz der mit der NFA angestrebten Teilentflechtung (Botschaft NFA II, a.a.O., Ziff. 2.9.8.1.2 S. 6222) greifen hier wie in keinem anderen Sozialversicherungszweig die Leistungen von Bund und Kantonen ineinander (Kieser, a.a.O., Art. 112a BV N 11). Die Ergänzungsleistungen zusammen mit den AHVoder IV-Leistungen sollen den Existenzbedarf nicht nur prinzipiell, sondern tatsächlich und zwar in grundsätzlich jedem einzelnen Fall decken. Die Gewährung von Ergänzungsleistungen schliesst deshalb in sich, dass nicht daneben zusätzlich Sozialhilfe beansprucht werden muss (Kieser, a.a.O., Art. 112a BV N 14 mit Verweis auf BGE 127 V 368 E. 5a und auf die einschränkendere Betrachtungsweise in BGE 138 V 481 = Pra 2013 Nr. 31 E. 5.7, wobei es in diesem Entscheid um die Unterbringung in einem ausserkantonalen Heim ging).
8.3.
Die Verfassung selber regelt nicht, wie die Ergänzungsleistungen auszugestalten sind, das erfolgte durch die Gesetzgebung im ELG, welches bis 31. Dezember 2007 als reines Subventionsgesetz ausgestaltet war. Im Zusammenhang mit der NFA wurde das Gesetz neu als Leistungsgesetz ausgestaltet, wodurch der individuelle Leistungsanspruch der versicherten Person ins Zentrum gerückt wurde (Kieser, a.a.O., Art. 112a BV N 16; vgl. Botschaft NFA I vom 14.11.2001, BBl 2002 2291 ff., Ziff. 6.1.5.3.4 S. 2438 sowie Botschaft NFA II, a.a.O., Ziff. 2.9.8 S. 6221 ff.; vgl. auch Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf eines Gesetzes über die Verteilung und die Finanzierung der Aufgaben im Kanton Luzern, [Mantelerlass zur Finanzreform 08] B 183 vom 13.3.2007, S. 48 Ziff. 4 lit. b).
8.4.
Die Ergänzungsleistungen unterstützen das System der Altersund Invalidenversicherung und bezwecken die Sicherung des sozialversicherungsrechtlichen Existenzminimums (Art. 2 Abs. 1 ELG). Das Existenzminimum des Sozialversicherungsrechts ist höher als das Sozialhilfeminimum, das Art. 12 BV konkretisiert (Kieser, a.a.O., Art. 112a BV N 15; Landolt, Die EL als Pflegeversicherung, SZS 2011 S. 184 ff., 190; BGE 136 I 254 E. 4.2 = Pra 2011 Nr. 13; BGer-Urteil 8C_927/2008 vom 11.2.2009 E. 4.2 = Pra 2009 Nr. 84), und es ist auch höher als das betreibungsrechtliche Existenzminimum (BGE 137 II 328 E. 5.2 = Pra 2011 Nr. 102).
Die Ergänzungsleistungen gehören zur Sozialversicherung und nicht zur Sozialhilfe (Kieser, a.a.O., Art. 112a BV N 3). Sie beruhen gleichzeitig auf dem ELG und auf den von den Kantonen erlassenen Gesetzen, die bestimmte, besondere Bestandteile dieser festlegen, die Ausführungsorgane bezeichnen und über den bundesrechtlichen Rahmen hinausgehen können (vgl. Art. 2 Abs. 2 ELG; BGE 138 II 191 E. 5.3 = Pra 2012 Nr. 118 mit weiteren Hinweisen).
8.5.
8.5.1.
Am 6. Oktober 2006 nahmen die Eidgenössischen Räte eine neue Fassung des ELG an, die sich in die NFA einfügte (vgl. AS 2007 5779; BBl 2002 2291 ff., S. 2436 f.; BBl 2005 6029 ff., S. 6221 ff.). Ziel dieser Gesetzesrevision war es, dort existenzsichernde Leistungen auszurichten, wo der verfassungsmässige Auftrag von Art. 112 BV (Existenzsicherung durch AHV/IV) noch nicht gewährleistet war, so namentlich bei hohen Heimund Krankheitskosten (vgl. Tuor, Vermeidung von Altersarmut mit Ergänzungsleistungen, SZS 2012 S. 3 ff., 7 f. mit Verweis auf die Botschaft). Das Gesetz trat, wie erwähnt, am 1. Januar 2008 in Kraft.
8.5.2.
Die zu Hause lebenden Anspruchsberechtigten erhalten Ergänzungsleistungen, wenn die zur Deckung ihres Lebensbedarfs im Sinn von Art. 10 Abs. 1 lit. a ELG bestimmten Beträge, der jährliche Mietzins bis zum in Art. 10 Abs. 1 lit. b ELG vorgesehenen Höchstbetrag und die im Sinn von Art. 10 Abs. 3 ELG anerkannten Ausgaben ihre gemäss ELG massgebenden Einkünfte überschreiten. Dieses Existenzminimum, dessen Regelung in die Zuständigkeit des Bundes fällt (Tuor, a.a.O., S. 12), wird zu 5/8 (= 62,5 %) vom Bund und zu 3/8 (= 37,5 %) von den Kantonen gedeckt (Art. 13 Abs. 1 ELG).
8.5.3.
Bei in Heimen lebenden Personen beschränkt der Bund hingegen seine Kostenübernahme auf 5/8 der jährlichen Ergänzungsleistungen, wie sie entsprechend dem berücksichtigten Existenzminimum für zu Hause lebende Personen berechnet werden. Da die mit dem Heimaufenthalt in direktem Zusammenhang stehenden Ausgaben gemäss Art. 13 Abs. 2 ELG seitens des Bundes nicht berücksichtigt werden, muss der Restbetrag von den Kantonen getragen werden (vgl. BBl 2005 6029 ff., S. 6225; Dummermuth, Ergänzungsleistungen zu AHV/IV: Entwicklungen und Tendenzen, SZS 2011 S. 114 ff., 128). Während unter dem alten System der als jährliche Ergänzungsleistungen zu entrichtende Betrag beschränkt war, wurde diese Begrenzung durch das revidierte ELG aufgehoben, sodass die Gesamtheit des Ausgabenüberschusses seither von den Kantonen getragen wird (Müller, NFA: Welche Änderungen ergeben sich bei den Ergänzungsleistungen Soziale Sicherheit CHSS 5/2007 S. 258 ff., 260; Portmann, Ergänzungsleistungen: Auswirkungen der Totalrevision von 2008, Soziale Sicherheit CHSS 4/2009 S. 239 ff., 239). Die Kantone müssen folglich den Restbetrag der Auslagen in direktem Zusammenhang mit dem Aufenthalt in den Pflegeheimen decken, der das Existenzminimum der zu Hause lebenden Personen übersteigt (BGE 138 II 191 E. 5.4.1 am Ende = Pra 2012 Nr. 118).
8.6.
Aus dieser neuen Verteilung der Finanzierung der Ergänzungsleistungen geht hervor, dass jede versicherte Person, welche in einem Pflegeheim wohnt, als Ergänzungsleistungen den Gegenwert des für eine zu Hause wohnende Person berechneten Existenzminimums beziehen kann, wenn sie nicht über hinreichende Mittel verfügt und die anderen Voraussetzungen erfüllt (vgl. Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zu AHV/IV, 2. Aufl. 2009, S. 188). Diese Kosten gehen zu 3/8 zu Lasten der Kantone und zu 5/8 zu Lasten des Bundes. Überdies müssen die Kantone die Pensionskosten in den Pflegeheimen, die das Existenzminimum überschreiten, das für eine zu Hause wohnende Person berechnet wird, tragen (vgl. BGE 138 II 191 E. 5.4.1 am Ende = Pra 2012 Nr. 118).
Der Bundesgesetzgeber legte jedoch auch fest, dass die Kantone immerhin Grenzen festsetzen können, indem es ihnen erlaubt ist, für die zu berücksichtigenden Kosten beim Aufenthalt in einem Heim eine Höchstgrenze zu setzen (Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG).
8.7.
Diese den Kantonen gegebene Möglichkeit, die Kostenübernahme für den Aufenthalt in den Pflegeheimen zu begrenzen, indem sie einen Höchstbetrag der anerkannten Auslagen für den Aufenthalt festsetzen, ergibt sich daraus, dass die Kantone sowohl für die materielle und rechtliche Organisation als auch für die Finanzierung der Aufenthaltskosten in den Pflegeheimen, welche die minimale Kostenübernahme überschreiten, zuständig sind (Tuor, a.a.O., S. 12). Während die Ergänzungsleistungen für die zu Hause wohnenden Personen einheitlich berechnet werden, können die Kantone so "die Höhe der Ergänzungsleistungen für Heimbewohnerinnen und Bewohner beeinflussen, indem sie ( ) die zu berücksichtigenden Heimtaxen und den Betrag für persönliche Auslagen festlegen können", welche massgebliche Elemente für die Berechnung der Ergänzungsleistungen darstellten (BBl 2005 6029 ff., S. 6228; vgl. auch BBl 2002 2291 ff., S. 2436 ff.; vgl. BGE 138 II 191 E. 5.4.2 = Pra 2012 Nr. 118).
8.8.
Die genannte Begrenzung dient insbesondere auch dazu, dass die Kantone "für den anerkannten Bedarf Leistungen entrichten" können, ohne "überhöhte Kosten nicht anerkannter Einrichtungen berücksichtigen" zu müssen (Votum der Parlamentarierin Meyer [AmtlBull NR 2007, S. 1116]). Bezüglich der Finanzierung des Aufenthalts in einem Pflegeheim verfolgt das ELG somit nicht den Zweck, den Heimbewohnenden den Aufenthalt in einem Pflegeheim von hohem sogar luxuriösem Standard zu sichern (Votum der Parlamentarierin Humbel Näf [AmtlBull NR 2007, S. 1118]; Carigiet/Koch, a.a.O., S. 192).
8.9.
Die Bundesversammlung führte weiter den Begriff des "anerkannten" Pflegeheims in Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG ein, während sie den Kantonen erlaubte, die Subventionierung von Aufenthaltskosten zu unverhältnismässigen Tarifen zu verweigern. Die Pflicht der Kantone, dafür zu sorgen, dass der Aufenthalt in einem Pflegeheim nicht zu Sozialhilfeabhängigkeit führt, gilt somit nur bei einem "anerkannten" Heim. Dies bedeutet, dass sowohl die Tarife der Einrichtung als auch ihre Qualität geprüft werden und dass die Pflegeheime gehalten sind, diesbezüglich Rechenschaft abzulegen (Voten der Parlamentarierinnen Meyer, Maury Pasquier und Humbel Näf [AmtlBull NR 2007, S. 1116 ff.]). Gemäss Art. 25a Abs. 1 der Verordnung des Bundes vom 15. Januar 1971 über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung (ELV; SR 831.301) gilt als anerkanntes Heim jede Einrichtung, die von einem Kanton als Heim anerkannt wird über eine kantonale Betriebsbewilligung verfügt. Indem der Gesetzgeber eine Definition des Ausdruckes "Heim" gemäss dem ELG liefert, verweist er also auf die Anerkennung der genannten Einrichtung durch die Kantone (vgl. Dummermuth, a.a.O., S. 128).
In Ziff. 3151.03 knüpft die Wegleitung des Bundesamts für Sozialversicherungen über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (WEL, gültig ab 1.4.2011) den Begriff der Anerkennung an die Aufnahme einer Einrichtung in die gemäss Art. 39 KVG erstellten kantonalen Spitallisten. Die Parlamentarierinnen Humbel Näf und Forster-Vannini sprachen sich ebenfalls zu Gunsten einer Verbindung zwischen den Art. 10 Abs. 1 lit. a ELG und Art. 39 Abs. 1 lit. e mit Abs. 3 KVG aus mit der Begründung, dass die in die Spitalliste eines Kantons aufgenommenen Pflegeheime ihm bezüglich der Kosten und der Qualität der Leistungen Rechenschaft ablegen müssten und dass die Kantone direkt Einfluss auf die Höhe ihrer Kosten nehmen könnten (AmtlBull NR 2007, S. 1118; AmtlBull SR 2007, S. 768). Der Verweis auf die KVG-Anerkennung, den Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG vornimmt, rührt folglich vom Willen des Gesetzgebers her, den Kantonen die Beherrschung und Beeinflussung der Pensionskosten in den Pflegeheimen zu ermöglichen, deren Deckung ihnen über dem für eine zu Hause wohnende Person festgesetzten Mindestbetrag letztlich voll obliegt (vgl. BGE 138 II 191 E. 5.5.4 = Pra 2012 Nr. 118).
8.10.
Soweit der Kanton einen Maximalbetrag für die Tagespauschale bei den anerkannten Ausgaben festlegen kann, ergibt sich die Gefahr, dass diese wie hier gerügt - nicht zur Deckung der tatsächlichen Kosten des Heimaufenthalts reichen. Daher bestimmte der Bundesgesetzgeber auch, dass die Kantone, indem sie eine anrechenbare Höchsttaxe für den Aufenthalt festsetzen, dafür sorgen, dass der Aufenthalt in einem anerkannten Pflegeheim in der Regel zu keiner Sozialhilfeabhängigkeit führt (Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG, am Ende, in seiner geänderten Fassung vom 1.1.2011 [AS 2009 3517 und 6847]; vgl. insbesondere die Voten der Parlamentarier Hassler [AmtlBull NR 2007, S. 1115] und Forster-Vannini [AmtlBull SR 2007, S. 768]; siehe auch Landolt, a.a.O., S. 198; Tuor, a.a.O., S. 21; vgl. auch Botschaft NFA II, a.a.O., S. 6225 ff.).
Das ELG schreibt jedoch nicht vor, auf welche Weise die Kantone das Entstehen einer derartigen Abhängigkeitslage verhindern müssen (BGE 138 II 191 E. 5.5.4 = Pra 2012 Nr. 118). In dieser Hinsicht verfügen die Kantone folglich über einen gewissen Ermessensspielraum. Dieser ist jedoch im Rahmen des sozialversicherungsrechtlichen Existenzminimums (vgl. E. 8.4), welches das ELG sichern muss, zu bestimmen (vgl. BGE 138 II 191 E. 5.5 = Pra 2012 Nr. 118).
8.11.
In diesem Sinn hielt das Bundesgericht in BGE 138 II 191 E. 5.5.4 (= Pra 2012 Nr. 118) fest, indem das ELG auf die in Art. 39 KVG angeführten Begriffe der Anerkennung und der Planung verweise, schreibe es die Beachtung bestimmter Grundsätze vor für das, was sich auf das Ausmass und die Entrichtung der Ergänzungsleistungen zu Gunsten von Personen, die in einem Pflegeheim wohnen, beziehe.
Erstens müsse der Kanton dafür sorgen, dass jede Person, die zu seinem Zuständigkeitsbereich gehöre und welche die gesetzlichen Voraussetzungen, um in einem Heim zu wohnen, erfülle, tatsächlich über einen Platz in einem Pflegeheim verfügen könne.
Zweitens würden zwar die Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG und Art. 39 KVG anerkennen, dass der Kanton im Rahmen der Liste der Einrichtungen mit Bewilligung zur Tätigkeit auf Kosten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung Unterkategorien von Pflegeheimen erstellen sowie zu rechtfertigende Behandlungsunterschiede unter den Letzteren vorsehen könne, doch dürfe diese Freiheit in der Regel den Versicherten nicht jede Wahlmöglichkeit unter den auf der kantonalen Liste figurierenden Pflegeheimen nehmen. Dies bedeute, dass der vom Kanton festgesetzte Betrag der Ergänzungsleistungen im Durchschnitt genügend hoch sein müsse, um die angemessenen Aufenthaltskosten in den meisten auf der Spitalliste stehenden Einrichtungen zu decken.
Drittens müsse der mittellose Bewohner eines Pflegeheims, dessen Aufenthaltsund Betreuungstarife den vom Kanton begrenzten Betrag der Ergänzungsleistungen übersteigen würden, trotzdem dort wohnen können, sofern das betreffende Pflegeheim einwillige, ihn zum Tarif, der vom Kanton festgesetzt wurde, aufzunehmen.
Sofern die vom Kanton aufgestellte Ordnung die Patientinnen und Patienten nicht zwinge, Sozialhilfe zu beantragen, und die erwähnten Kautelen befolgt würden, stehe das ELG folglich nicht grundsätzlich dem entgegen, dass ein Kanton die Übernahme der tatsächlichen Aufenthaltskosten, die höher seien als die ELG-Mindestleistungen, auf eine Pflegeheim-Kategorie beschränke, die auf der Spitalliste figuriere und zusätzlich besonderer staatlicher (finanzieller) Kontrolle und Anerkennung unterliege.
9.
9.1.
Die Krankenpflege im Pflegeheim ist im Kanton Luzern Gemeindesache, was sich mit der Einführung der NFA nicht verändert hat (vgl. Botschaft B 155, a.a.O., Übersicht S. 2; § 2a Abs. 1 des Betreuungsund Pflegegesetzes [BPG; SRL Nr. 867]). Die Gemeinden können diese Aufgaben privaten öffentlich-rechtlichen Leistungserbringern übertragen (§ 2a Abs. 2 BPG). Diese innerkantonale Zuständigkeit ändert allerdings nichts daran, dass der grundsätzliche Anspruch auf Übernahme der ungedeckten Kosten im Sinn des ergänzungsleistungsrechtlichen Existenzminimums (vgl. E. 8.4) durch den Aufenthalt in einem Pflegeheim durch die öffentliche Hand (Kanton Gemeinden) bundesrechtlicher Natur ist.
Aufgrund der Einführung der NFA und als Folge der Totalrevision des ELG erfolgte auch eine Überarbeitung des LU-ELG und der LU-ELV (vgl. Botschaft B 183, a.a.O., Ziff. 4 S. 48 ff.). Mit der damals festgelegten Taxpolitik sollte erreicht werden, dass die Pflegeheimkosten fast umfassend über die Ergänzungsleistungen finanziert und damit die Objektfinanzierung der Heime (Heimdefizite) und die Finanzierung über die wirtschaftliche Sozialhilfe (WSH) merklich reduziert werden könnten (vgl. Botschaft B 183 a.a.O., Ziff. 4d S. 50 Mitte), was nicht vollumfänglich erreicht wurde (Rechenschaftsbericht des Regierungsrates an den Kantonsrat über die Evaluation der Kosten der Pflegefinanzierung und der Spitalfinanzierung B 25 vom 5.1.2016 [Evaluationsbericht 2016], Ziff. 3.3.1 S. 8). Die LU-ELG und die LU-ELV wurden anlässlich der Neuordnung der Pflegefinanzierung (im Jahr 2010, Geltung ab 1.1.2011) erneut überarbeitet (vgl. Botschaft B 155, a.a.O., D. V. S. 34 f.).
9.2.
In Anhang 4 des Luzerner Handbuchs zur Sozialhilfe wird schliesslich unter dem Titel "Taxausgleich in Form von wirtschaftlicher Sozialhilfe für Bewohner in Luzerner Altersund Pflegeheimen" festgehalten, dass die im Kanton Luzern für die Ausrichtung der wirtschaftlichen Sozialhilfe zuständigen Gemeinden einen Taxausgleich in Form von wirtschaftlicher Sozialhilfe für Bewohnerinnen und Bewohner in Luzerner Altersund Pflegeheimen gewähren können.
Eine versicherte Person im AHV-Alter gilt gemäss dem genannten Anhang als vermögenslos, wenn ihr Vermögen eine Freigrenze von Fr. 8'000.-- (Fr. 12'000.-bei Ehepaaren) unterschreitet (vgl. auch E. 2.1 des Handbuchs zur Sozialhilfe). Sobald dies der Fall ist, kann die Sozialvorsteherin der Sozialvorsteher, bzw. der Gemeinderat, einen Taxausgleich in Form von wirtschaftlicher Sozialhilfe zusprechen, wenn AHV-Rente, Pensionsgelder, Ergänzungsleistungen und eventuelle andere Einkünfte aus Sozialversicherungen (z.B. Hilflosenentschädigung) für die Begleichung der Heimkosten nicht ausreichen.
Weiter wird festgehalten, dass der Taxausgleich lediglich subsidiär zur Anwendung kommt. Einem
Taxausgleich geht in jedem Fall eine Anmeldung zum Bezug von Ergänzungsleistungen voraus. Schliesslich ist der geleistete Taxausgleich zurückzuerstatten, wenn sich die finanzielle Situation eines Bezügers einer Bezügerin verändert (z.B. Erbschaft, Schenkungen, weitere Leistungen von Versicherern etc.).
9.3.
Die aktuelle Pflegeheimplanung (vgl. § 2b BPG) des Kantons Luzern basiert auf den beiden Regierungsratsbeschlüssen Nr. 781 vom 6. Juli 2010 und Nr. 677 vom 28. Juni 2016 (vgl. Bericht zur Pflegeheimplanung Kanton Luzern 2010 vom 15.6.2010 [Planungsbericht 2010], Pflegeheimplanung Kanton Luzern 2016 [Ergänzung der Pflegeheimplanung Kanton Luzern 2010] vom 21.6.2016 [Planungsbericht 2016] und Bericht Versorgungsplanung Langzeitpflege Kanton Luzern 2018-2025 vom 4.10.2017 [Planungsbericht 2018], S. 2). Sie wurde im Auftrag des Departementsvorstehers durch die Dienststelle Soziales und Gesellschaft (DISG) durchgeführt. Die Pflegeheimliste ist nach Regionen gegliedert und umfasst die fünf Regionen Luzern, Seetal, Sursee, Willisau, Entlebuch (vgl. Planungsbericht 2010, S. 11 und Anhang 2, Planungsbericht 2016, S. 3 sowie Taxerhebung 2018 der Curaviva LU, Version 1.3 vom 31.1.2018; § 2b Abs. 3 BPG).
Seit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-189/2012 vom 3. März 2014 geht der Planung des stationären Bereichs eine Bedarfsanalyse voraus. Entgegen der Pflegeheimplanung 2010, welche die Platzzahl für das Jahr 2020 anhand der Abdeckungsrate (Schweizer Durchschnitt 2008 als Zielwert) normativ festlegte, geht der Planung des stationären Bereichs 2018 - 2025 neu eine Analyse des Gesundheitsobservatoriums (Obsan) zum aktuellen und künftigen Bedarf der Wohnbevölkerung voraus (Planungsbericht 2018, S. 2).
9.4.
Im Kanton Luzern ist der Regierungsrat für die Erarbeitung einer bedarfsgerechten Pflegeheimversorgung nach Art. 39 Abs. 1d und 3 KVG und die Erstellung einer Pflegeheimliste nach Art. 39 Abs. 1e und 3 KVG zuständig (§ 3 Abs. 2 lit. a und b des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung [EG KVG LU; SRL Nr. 865] i.V.m. § 2b und c BPG). Bei der Entscheidfindung werden insbesondere die
- Abdeckung innerhalb der Planungsregion (Grundversorgung) bzw. innerhalb des Kantons (Spezialversorgung)
- Ausbaufähigkeit bestehender Angebote
- Betriebswirtschaftlich geeignete Grösse
- Wahrung des Ausbildungsauftrags durch die gesuchstellende Institution
- Stellungnahme der Planungsregion (Grundversorgung) bzw. des Verbands der Luzerner Gemeinden (VLG; Spezialangebot)
berücksichtigt (vgl. Planungsbericht 2010, S. 25). Die Bewilligungsvoraussetzungen sind in § 1a der Verordnung zum Betreuungsund Pflegegesetz (BPV; SRL Nr. 867a) geregelt.
9.5.
Gestützt auf die Taxerhebung 2018 der Curaviva LU, Version 1.3 vom 31.1.2018, stand in den fünf Planungsregionen schliesslich zusammenfassend die folgende Anzahl Pflegeheimbetten zur Verfügung:
Region
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